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日前,，最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《中期報(bào)告》）?！吨衅趫?bào)告》披露,，一年多來(lái)，改革試點(diǎn)取得了階段性成效,，實(shí)現(xiàn)了人民陪審員選任主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機(jī)抽選轉(zhuǎn)變,，參審職權(quán)由全面參審向只參與審理事實(shí)問題轉(zhuǎn)變，由注重陪審案件“數(shù)量”向關(guān)注陪審案件“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變,。然而,，問題真的全部解決了嗎？

“以前,，人民陪審員只陪不審,，像個(gè)擺設(shè)。現(xiàn)在在法庭上,，明顯感覺到陪審員都在認(rèn)真傾聽,、發(fā)問，跟法官和我們都有交流,，人在心也在,。”家住黑龍江省雞西市雞冠區(qū)的律師秦海峰說(shuō),。

人民陪審員制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的司法制度,。然而長(zhǎng)期以來(lái)存在的“陪而不審,、審而不議”現(xiàn)象，不僅廣受社會(huì)各界詬病,，而且也影響了制度效能的發(fā)揮,。

改變發(fā)生在2015年4月。2015年4月1日,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過(guò)《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》,，為人民陪審員制度改革指明了方向；4月24日,，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定,，授權(quán)在全國(guó)10個(gè)省區(qū)市的50家法院開展這項(xiàng)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期為兩年,。

在充分肯定試點(diǎn)成績(jī)的基礎(chǔ)上,，《中期報(bào)告》指出，改革試點(diǎn)工作仍處于不斷探索,、逐步完善的過(guò)程,，在全面推行人民陪審員隨機(jī)抽選、區(qū)分事實(shí)審和法律審,、強(qiáng)化履職保障等方面還存在問題和困難,。

“最高人民法院將認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于人民陪審員制度改革的重大部署，努力解決工作中存在的問題,，確保改革試點(diǎn)圓滿成功,，努力構(gòu)建具有中國(guó)特色、符合司法規(guī)律的人民陪審員制度,?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸洪L(zhǎng)周強(qiáng)表示。

一問：隨機(jī)抽選,，只是看上去很美？

2015年8月26日,，一次特殊的“海選”在北京市第二中級(jí)人民法院拉開帷幕,。當(dāng)天，北京二中院會(huì)同北京市司法局運(yùn)用隨機(jī)抽選軟件,，僅用了短短幾分鐘,，就從407名候選人中隨機(jī)抽選產(chǎn)生了首批130名人民陪審員。

實(shí)行隨機(jī)抽選,，是此次改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容,。試點(diǎn)法院從轄區(qū)內(nèi)常住居民或選民名單中隨機(jī)選出當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為候選人，再?gòu)膶徍送ㄟ^(guò)的名單中隨機(jī)抽選不低于法官員額數(shù)3至5倍的人員作為人民陪審員,。

《中期報(bào)告》披露,，截至今年4月底,，50家試點(diǎn)法院全部進(jìn)行了隨機(jī)抽選，新選任人民陪審員9673人,，人民陪審員總數(shù)達(dá)到13322人,，為法官員額數(shù)的4.3倍。一大批通民情,、知民意,、接地氣的普通群眾被選任為人民陪審員。

不過(guò),，中期報(bào)告也指出,，全面實(shí)行隨機(jī)抽選難度較大。一方面,，候選人信息缺失,、滯后情況嚴(yán)重，試點(diǎn)法院需要?jiǎng)佑么罅咳肆ξ锪Σ杉丝谛畔?、征求候選人意見,、審核候選人資格條件，選任工作成本過(guò)高,。另一方面,，候選人不愿擔(dān)任人民陪審員的比例較高，部分地區(qū)由于地域面積較大,、交通不便等因素,，通過(guò)隨機(jī)抽選產(chǎn)生的人民陪審員參審困難。

“5倍的候選人數(shù)太多,，不少地方很難達(dá)標(biāo),，有的地方只能做到2至3倍。而且陪審員都是兼職,，隨機(jī)抽選的陪審員有相當(dāng)一部分不能按要求參審,，大大增加了法院工作量。為此有必要進(jìn)一步完善和改進(jìn),?！比珖?guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員何曄暉說(shuō)。

清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)表示,，當(dāng)前法院案多人少的矛盾突出,，隨機(jī)挑選陪審員工作量大，客觀上會(huì)降低一線法官工作效率,，因?yàn)樾枰暨x,、協(xié)商、通知等等程序,，所以很多法官認(rèn)為不如以前的“駐庭陪審員”好用,?！敖ㄗh對(duì)有陪審員審理的案件，在統(tǒng)計(jì)上乘以一定的系數(shù),，使法官的付出有回報(bào),，增強(qiáng)他們用好陪審員制度的內(nèi)在動(dòng)力?！?/p>

二問：只審事實(shí),，與法律審如何區(qū)分？

人民陪審員制度改革試點(diǎn)的另一個(gè)核心內(nèi)容,，是適當(dāng)擴(kuò)大參審案件范圍,。根據(jù)試點(diǎn)方案，涉及群體利益,、社會(huì)公共利益的,，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的一審刑事、民事,、行政案件,，可能判處10年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的一審刑事案件,，以及涉及征地拆遷,、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全的重大案件,，原則上應(yīng)當(dāng)由人民陪審員和法官共同組成合議庭審理,。

統(tǒng)計(jì)顯示，一年多來(lái),，人民陪審員共參審刑事案件10002件,，民事案件59616件，行政案件4711件,，其中涉及群體利益,、社會(huì)公共利益等社會(huì)影響較大的案件1707件。

此外,，試點(diǎn)法院還改革參審職權(quán),，探索事實(shí)審與法律審相分離，逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題,，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題。試點(diǎn)法院要求法官制作事實(shí)清單,，對(duì)于一些事實(shí)審和法律審區(qū)分不清的問題,，先納入事實(shí)審范疇，由人民陪審員發(fā)表意見并參與表決,。

《中期報(bào)告》同時(shí)指出,，目前還缺乏區(qū)分事實(shí)審和法律審的有效機(jī)制,。在司法實(shí)踐中，案件事實(shí)認(rèn)定問題與法律適用問題往往相互交織,、難以完全區(qū)分開來(lái),。在我國(guó)三大訴訟法未明確區(qū)分事實(shí)審和法律審的情況下，如何區(qū)分事實(shí)認(rèn)定問題和法律適用問題,，還有待進(jìn)一步探索,。

“事實(shí)審和法律審，法律上沒有一個(gè)明確的界限,?！焙螘蠒熣f(shuō)，“現(xiàn)在民商事案件有相當(dāng)一部分是調(diào)解解決,，在調(diào)解過(guò)程中,，什么是事實(shí)審，什么是法律審,，法官也無(wú)法區(qū)別,。而刑事案件，無(wú)論是定罪的標(biāo)準(zhǔn)還是逮捕的標(biāo)準(zhǔn),，法律上都有明確規(guī)定,。哪些是事實(shí)審，哪些是法律審,，陪審員很難區(qū)分,。希望在這個(gè)方面再進(jìn)一步研究?！?/p>

周強(qiáng)表示,，下一步改革試點(diǎn)中，將強(qiáng)化法官對(duì)人民陪審員事實(shí)認(rèn)定的指引責(zé)任,。明確對(duì)人民陪審員事實(shí)認(rèn)定的指引是法官的職責(zé),，要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)法官的教育培訓(xùn)，提升法官指引人民陪審員審理案件事實(shí)問題的能力,。

三問：積極性不高,，如何落實(shí)履職保障？

《中期報(bào)告》表示,，一年多來(lái),，試點(diǎn)法院加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，努力調(diào)動(dòng)人民陪審員參審積極性,。絕大多數(shù)試點(diǎn)法院落實(shí)了經(jīng)費(fèi)“統(tǒng)一管理,、專款專用”的規(guī)定，將人民陪審員工作經(jīng)費(fèi)列入人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)予以保障,，并提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),。60%的試點(diǎn)法院采用按件補(bǔ)貼、40%的試點(diǎn)法院采用按次補(bǔ)貼的方式,，為人民陪審員發(fā)放陪審補(bǔ)助,。

與此同時(shí)，仍有部分試點(diǎn)法院沒有建立正常的經(jīng)費(fèi)調(diào)整機(jī)制,。人民陪審員“工陪矛盾”較為明顯,，一些單位不支持本單位工作人員參審，人民陪審員因工作原因不能參審的比例較高,。同時(shí),，人民陪審員在參審過(guò)程中遇到個(gè)人信息泄露以及人身、財(cái)產(chǎn)損害時(shí),，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)保障措施,。

“就財(cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為我們不差錢,，差的是科學(xué)的編制和運(yùn)用的效績(jī),。”全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員吳曉靈說(shuō)：“在經(jīng)費(fèi)上,，應(yīng)充分保障人民陪審員參與司法過(guò)程的經(jīng)費(fèi)需要,。另外，人民陪審員確實(shí)有一定的風(fēng)險(xiǎn),，應(yīng)該給他們上人身保險(xiǎn),，而且應(yīng)該上的額度比較高，這樣才有利于鼓勵(lì)人們來(lái)參加人民陪審的工作,?！?/p>

周光權(quán)也認(rèn)為，現(xiàn)在陪審員參審?fù)耆闪肆x務(wù),，很多人覺得負(fù)擔(dān)很重,，不愿意參加?！芭銓弳T參與訴訟活動(dòng),，建議法院要給予陪審員一定的榮譽(yù)。另外還應(yīng)當(dāng)和他的社會(huì)誠(chéng)信掛鉤,，陪審員參審的,，在誠(chéng)信記錄上可以適當(dāng)加分或者與其以往不良記錄相抵扣?！?/p>