7月6日6時7分發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號，因天氣原因,，武漢地鐵2號線,、4號線多個出入口突然進(jìn)水，一些地鐵站樓梯幾乎已如“瀑布”,，部分站點采取臨時封閉措施,；截至7月6日8時30分，武漢市因漬水導(dǎo)致車輛無法通行的路段共計142處,；記者梳理近期全國各地發(fā)生的城市內(nèi)澇,，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出“新老城區(qū)一起澇”“舊澇點未除，新澇點頻現(xiàn)”“以往內(nèi)澇上不了街,，現(xiàn)在內(nèi)澇出不了門”等新趨勢,。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，防治城市內(nèi)澇,，需要讓防治內(nèi)澇系統(tǒng)工程在法治軌道上運(yùn)轉(zhuǎn),。

內(nèi)澇防治進(jìn)入法治軌道

為何我們的城市“逢雨必災(zāi)，內(nèi)澇嚴(yán)重”,？2013年以前,，很多業(yè)內(nèi)人士將我國城市內(nèi)澇防治整體上無法可依歸結(jié)為主要原因。

在此之前,，指向防洪的主要是1998年開始實施的《中華人民共和國防洪法》,，但這部法律適用的重點領(lǐng)域是江河湖海，并非城市水災(zāi),。

在當(dāng)時,，對于城市而言，國家技術(shù)規(guī)范體系中只制定了城市防洪和城市排水規(guī)范,，缺乏城市排澇的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),。

深圳市水務(wù)局排水管理處調(diào)研員陳筱云曾撰文分析當(dāng)時治理內(nèi)澇無法可依的種種尷尬：以往城市防洪體系建設(shè)中，由于排澇工程無規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),，通常只能參照《灌溉與排水工程設(shè)計規(guī)范》和《水利動能設(shè)計手冊·治澇分冊》,，把幾項農(nóng)田排水標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高作為城市排澇標(biāo)準(zhǔn)。城市內(nèi)澇防治無法可依的情況，導(dǎo)致各城市防洪規(guī)劃中漏缺排澇專項規(guī)劃,，排澇設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)不高,，排澇系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，城市防洪與排澇,、排澇與排水工程之間銜接不順,，從而造成城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。

改變始于2013年,。

2013年4月,，國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知，其中要求2014年年底前,，要在摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,，編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造,；用10年左右的時間,，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在兩個月后發(fā)布了《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》,，提高了傳統(tǒng)的市政排水標(biāo)準(zhǔn)等,。

2013年9月6日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》,，其中著重提到要建設(shè)較完善的城市排水防澇,、防洪工程體系。

不到一個月后,，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令,，公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，自2014年1月1日起施行,。

“城鎮(zhèn)排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,，暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。一些地方對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏整體規(guī)劃,，‘重地上,、輕地下’，重應(yīng)急處置,、輕平時預(yù)防,，建設(shè)不配套，標(biāo)準(zhǔn)偏低,，硬化地面與透水地面比例失衡,，城鎮(zhèn)排澇能力建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴(kuò)張”——這是相關(guān)負(fù)責(zé)人在介紹此條例出臺緣由的第一項。

讓業(yè)內(nèi)人士均對此條例寄予厚望的,，是這一條例進(jìn)行的相關(guān)制度建設(shè)：

一是從規(guī)劃層面作出規(guī)定,，要求易發(fā)生內(nèi)澇的城市,、鎮(zhèn)編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃，納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃,；

二是規(guī)定市政基礎(chǔ)設(shè)施工程應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)雨水收集利用設(shè)施,，增加綠地、可滲透路面等對雨水的滯滲能力,；

三是規(guī)定地方政府組織有關(guān)部門,、單位編制應(yīng)急預(yù)案，建立內(nèi)澇防治預(yù)警,、會商、聯(lián)動機(jī)制等,；

……

其中更加關(guān)鍵的是,，條例明確了監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)了責(zé)任追究,，也就是強(qiáng)化了地方政府及其有關(guān)部門在治理內(nèi)澇過程中的監(jiān)管職責(zé)和不履行監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任追究,。

“把近幾年相繼出臺的政策、規(guī)定和意見上升為法律,，將城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內(nèi)澇防治事業(yè)納入了法治軌道,。從制度層面防治城市內(nèi)澇災(zāi)害，解決城市暴雨內(nèi)澇頻發(fā)的問題,，是《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》最主要的立法目的,。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏告訴記者,。

關(guān)鍵在于落實法律規(guī)定

《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》施行至今,，已有兩年半時間，然而今年城市內(nèi)澇依然嚴(yán)重,，是相關(guān)規(guī)定不夠完善,，還是執(zhí)行不力？

在業(yè)內(nèi)專家看來,，各有問題,。

“在法治方面，我國在不斷積極建立健全防治洪澇災(zāi)害的相關(guān)政策法規(guī),。早在1998年我國就頒布了防洪法,。目前我國有關(guān)部門也繪制了‘洪水風(fēng)險圖’，由于沒有法律地位以及存在土地利用的利害關(guān)系,，尚不能向社會公布,，只能供內(nèi)部編制應(yīng)急預(yù)案與防汛指揮參考?！敝袊娍茖W(xué)研究院防洪領(lǐng)域?qū)＜?、國家減災(zāi)委專家委員會委員程曉陶說,。

目前，有聲音認(rèn)為,，有必要通過單獨立法來規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作,。對此，程曉陶的回答是“技術(shù)支撐條件尚不成熟”,，“內(nèi)澇不屬于單一部門主管的特殊災(zāi)種,，涉及部門多，成因復(fù)雜,，應(yīng)鼓勵各地因地制宜探討建立相關(guān)地方法規(guī),，國家不宜簡單作出統(tǒng)一規(guī)定。2013年出臺的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》,，距離現(xiàn)代化城市內(nèi)澇防治體系的要求,，肯定還有一定的距離，但是發(fā)展過程中面臨的問題很復(fù)雜,，還需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平,、自然條件逐步完善。而目前許多地方已經(jīng)有了自己的相關(guān)法規(guī)”,。

“在國外有相關(guān)的法律要求對社區(qū)的排水情況進(jìn)行風(fēng)險評估,，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》,，是針對城市河流和內(nèi)澇制定的法律,，要求所有小區(qū)的管理者有避免增加排水系統(tǒng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。諸如此類的法律法規(guī),，我國目前還是空白,。”程曉陶說,。

莫紀(jì)宏則有不同的意見,。正因為各地目前已經(jīng)或正在根據(jù)自身實際情況建立符合自身特點的相關(guān)法規(guī)細(xì)則等，所以莫紀(jì)宏認(rèn)為,，目前我國城市內(nèi)澇治理不是法律制度不完善的問題,，“現(xiàn)在能做到有法可依，關(guān)鍵在于要提高法律法規(guī)的質(zhì)量,。目前各部門在踐行法律時不是很協(xié)調(diào),，存在各自為政的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)就需要國家宏觀統(tǒng)籌,，明確責(zé)任”,。

正因如此，在莫紀(jì)宏看來,，隨著城市建設(shè),、城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整,，有必要通過單獨立法來規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作，“但立法不是關(guān)鍵,，如何落實才是從法律層面治理好城市內(nèi)澇防治工作的關(guān)鍵,。在落實方面，應(yīng)建立單向管理和責(zé)任機(jī)制,，明確法律責(zé)任”,。

程曉陶說，明確職責(zé)與權(quán)益以及大家遵守的共同規(guī)則,，內(nèi)澇問題才能得到更好地解決,。

在2013年9月6日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》中，提到“用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇,、防洪工程體系”,。

目前已經(jīng)過去3年，在剩下的7年時間里,，中國城市在治理內(nèi)澇過程中還有很多工作要做。北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師王強(qiáng)就曾提出,，“估計還需要更長時間”,。

王強(qiáng)分析，雨水管道,、泵站,、河道等基礎(chǔ)設(shè)施提標(biāo)改造或新建，需要資金投入,、立項和建設(shè),，這些都需要時間?！爱吘刮覈壳斑€處于發(fā)展中階段,，包括法規(guī)機(jī)制、人才技術(shù),、監(jiān)控管理等方面還有待完善與提高,，這個階段是很難逾越的，必須允許有一個發(fā)展成熟期,?！蓖鯊?qiáng)說。

“從內(nèi)澇的特點和產(chǎn)生原因來看,，治理城市內(nèi)澇問題并不是在短期之內(nèi)可以解決的,，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的。內(nèi)澇產(chǎn)生的原因主要是1998年后我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速,，城市急劇擴(kuò)張,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的結(jié)果,。1998年我國人口城鎮(zhèn)化水平為30％，現(xiàn)在已經(jīng)超過了56％,，而且還在繼續(xù)上升,。世界經(jīng)驗表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到70％以上才進(jìn)入相對平衡態(tài),。所以我國未來十年洪水內(nèi)澇的壓力還會加大,。”程曉陶說,。