人們通常認(rèn)為,，“小產(chǎn)權(quán)房交易”是違法的，并藉此樂(lè)此不疲地爭(zhēng)論“小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)當(dāng)合法化”,。然而,，如果有人冷不丁地問(wèn)一句，“小產(chǎn)權(quán)房交易”究竟違了什么法,？估計(jì)沒(méi)有幾個(gè)人能夠答上來(lái),。事實(shí)上最近發(fā)生在司法實(shí)務(wù)界的判決分歧和法學(xué)理論界的爭(zhēng)論表明，“小產(chǎn)權(quán)房交易是違法的”這一流俗看法并不一定正確,。

比如,，在2006年的“宋莊畫(huà)家村”案（即馬海濤訴李玉蘭案）中，北京通州法院認(rèn)為,，“小產(chǎn)權(quán)房交易”違反法律,、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，相關(guān)買賣合同無(wú)效,。北京二中院終審維持了該判決,。然而，2013年年底,，北京門頭溝法院卻認(rèn)為,，買賣雙方針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”所簽訂的“《房屋買賣協(xié)議》是當(dāng)事人真實(shí)的意思表示，且不違反法律,、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,，應(yīng)為有效合同?！?/p>

而在法學(xué)理論界,，學(xué)者們對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房交易”是否合法也是莫衷一是。秦前紅教授研究了一下憲法和《土地管理法》,，得出結(jié)論說(shuō),，我國(guó)法律“在農(nóng)村集體土地上并不完全禁止農(nóng)民建房并且進(jìn)行交易?！睏罱樈淌谕瑯友芯苛恕锻恋毓芾矸ā?，但卻得出相反的結(jié)論,，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房“建設(shè)本身是違法的，交易也是違法的,……作為違法建設(shè)的‘小產(chǎn)權(quán)房’,，其自身的利益以及其交易的利益均不是也不應(yīng)是法律保護(hù)的權(quán)益,，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)違法的‘小產(chǎn)權(quán)房’依法處置，避免人們從其違法行為中獲利,?！?/p>

為何會(huì)出現(xiàn)這種截然對(duì)立的觀點(diǎn)和結(jié)論呢？在筆者看來(lái),，這首先是因?yàn)槿藗兯褂玫男g(shù)語(yǔ)具有很大的模糊性,，比如，大家都在討論“小產(chǎn)權(quán)房”,，但對(duì)于“什么是小產(chǎn)權(quán)房”卻并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),；其次，很多人沒(méi)有區(qū)分法律和政策,，將政府的政策意見(jiàn)與法律的規(guī)定混同,。我國(guó)政府的很多政策確實(shí)都明確規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”,，比如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（1999）,、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（2007）等等。然而這些政策畢竟不是法律,，甚至也不是行政法規(guī),，不能以此作為“小產(chǎn)權(quán)房交易違法”的依據(jù)；最后,，現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定過(guò)于模糊,，無(wú)法讓人得出正確的答案。

為了更清晰地進(jìn)行討論,，筆者認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)首先用“農(nóng)村住宅”來(lái)代替“小產(chǎn)權(quán)房”這一較為模糊的概念，然后將政府政策剝離,，只討論“農(nóng)村住宅出售給集體成員以外的人,，合同是否違背我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定”這一問(wèn)題。

涉及這個(gè)問(wèn)題的法律主要有《物權(quán)法》,、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》,。

讓我們首先看一下1998年修改頒布的《土地管理法》。依據(jù)該部法律的規(guī)定,，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但村民建設(shè)住宅,、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)除外（第43條）,。另外，村民建設(shè)住宅必須符合三個(gè)條件：（1）應(yīng)當(dāng)符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃（第59條）,；（2）農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū),、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（第62條）,；（3）如果村民建設(shè)住宅涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)（第44條）,。這即是說(shuō),，村民建設(shè)住宅不需要申請(qǐng)國(guó)有土地，可以直接在自己的宅基地上建設(shè)住宅,，而且只要不違反規(guī)劃,，其可以再自己的宅基地上建設(shè)多層和高層住宅。2007年頒布的《物權(quán)法》也確認(rèn)了這一點(diǎn),，其第152條規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施,?！?/p>

那么，村民在合法宅基地上建筑的房屋是否可以在房地產(chǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行交易呢,？《物權(quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得,、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定,?！比欢瑹o(wú)論是自住房屋,，還是非自住房屋（比如多層或高層住宅中的房屋）,，《土地管理法》并沒(méi)有禁止出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的明確規(guī)定,，而僅僅是要求“農(nóng)村村民出賣,、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的,，不予批準(zhǔn),。”

那么,，為何會(huì)有很多人認(rèn)為《土地管理法》禁止“小產(chǎn)權(quán)房交易”呢,？核心問(wèn)題在于，該法第63條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),；但是,，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn),、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”的規(guī)定,。

從表面上來(lái)看，這條規(guī)定的含義似乎是禁止“小產(chǎn)權(quán)房交易”的,，然而如果認(rèn)真分析這一條款,，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一規(guī)定令人相當(dāng)困惑。如果我們暫且擱置后面的但書(shū)規(guī)定,，僅僅聚焦前半句的規(guī)定,，那就會(huì)認(rèn)為，第63條的規(guī)范含義應(yīng)當(dāng)是“農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地（而不是所有的集體土地）使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,，農(nóng)民是否向本村以外的人出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體建設(shè)用地使用權(quán)與本條規(guī)定無(wú)關(guān),。之所以得出這個(gè)結(jié)論,，是因?yàn)椤稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”這一規(guī)定,，是不能被解釋為“農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的——其中的道理很簡(jiǎn)單，所謂“建設(shè)用地”,，就是指該塊土地已經(jīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)了,，再規(guī)定其不能“出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,，不但在語(yǔ)言邏輯上存在問(wèn)題,，而且在實(shí)踐上也是沒(méi)有意義的。

然而,，如果我們將該條規(guī)定作為一個(gè)整體來(lái)理解的話,，就會(huì)認(rèn)為第63條的規(guī)范含義應(yīng)該是“集體建設(shè)用地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),；但是,，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn),、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”,，而不能是“集體農(nóng)業(yè)用地的使用權(quán)，不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,。原因很簡(jiǎn)單,，“集體農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”與“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),，因破產(chǎn),、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”這一但書(shū)規(guī)定根本就不應(yīng)當(dāng)寫(xiě)到一個(gè)條文里面，否則不但構(gòu)不成一個(gè)有意義的規(guī)范,，而且也不符合正常的“原則+但書(shū)”的漢語(yǔ)邏輯,。

由此觀之，《土地管理法》第63條是一個(gè)存在內(nèi)在張力和邏輯混亂的法律規(guī)范,，其將“維護(hù)國(guó)家對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的一級(jí)壟斷”和“耕地保護(hù)”這兩個(gè)并不太相關(guān)的問(wèn)題糾纏在一起,，造成了理解和實(shí)踐上的困惑——事實(shí)上，這一結(jié)論并非僅僅是筆者的推測(cè),。在1998年出版的權(quán)威釋義中,，立法者就是如此解釋這一條款立法目的的：

禁止農(nóng)民集體所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),，主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：

1,、農(nóng)民集體土地流入市場(chǎng)，影響國(guó)有土地使用制度改革,。由于我國(guó)的土地市場(chǎng)剛剛建立,，政府管理土地市場(chǎng)的各項(xiàng)措施還不健全，加上前幾年“房地產(chǎn)熱”,、“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”造成大量的閑置土地,，如果再允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，將又有大量集體土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,，形成更多的閑置土地,，國(guó)有土地使用制度改革也將難以進(jìn)行,。2,、是保護(hù)耕地的需要。現(xiàn)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部對(duì)將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,，搞房地產(chǎn)的積極性很高,，如不加以嚴(yán)格控制，將會(huì)又有大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,，保護(hù)耕地的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn),。（引自卞耀武：《中華人民共和國(guó)土地管理法釋義》，法律出版社1998年版,，第176頁(yè),。）

有人可能會(huì)說(shuō)，依據(jù)1994年《城市房地產(chǎn)管理法》第9條關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”的規(guī)定,，農(nóng)村住宅不得直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行流通。這樣的理解是正確的,，但需要注意的是：

（1）《城市房地產(chǎn)管理法》的效力范圍僅僅及于城市規(guī)劃區(qū),，城市規(guī)劃區(qū)外集體土地上的房屋以及宅基地是否可以轉(zhuǎn)讓，該部法律并沒(méi)有明確規(guī)定——當(dāng)然,，這個(gè)問(wèn)題也不是《城市房地產(chǎn)管理法》應(yīng)該規(guī)范的范圍,。所以，我們不能籠而統(tǒng)之地認(rèn)為,，農(nóng)村住宅在房地產(chǎn)市場(chǎng)交易是違法的,。

（2）《城市房地產(chǎn)管理法》的這一規(guī)定否定了1988年修憲的修憲成果——1988年全國(guó)人大將憲法第10條第4款從原來(lái)的“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣,、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”規(guī)定,，修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地,。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”時(shí),，其修憲的意圖在于強(qiáng)調(diào)土地的使用權(quán)原則上是可以轉(zhuǎn)讓的，只有例外的情況下才可以限制這種權(quán)利,。然而,，《城市房地產(chǎn)管理法》第9條卻規(guī)定集體土地只有征收為國(guó)有土地以后該幅土地才可以有償出讓，完全違背了1988年的修憲精神和要求,。事實(shí)上,，1988年《土地管理法》就是按照這一憲法精神來(lái)修改的。該法第2條規(guī)定,，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”,。遺憾的是,，國(guó)務(wù)院僅僅在1990年制定了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，卻并沒(méi)有制定集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,。更讓人遺憾的是,，1998年《土地管理法》再次修改時(shí)，1988年的這一規(guī)定居然被刪除了,。

那么,，村民將合法的住宅賣給村集體以外的人到底是合法還是非法？通州法院和門頭溝法院哪個(gè)判決是正確的,？筆者的結(jié)論是：

（1）現(xiàn)行的《土地管理法》無(wú)法回答這個(gè)問(wèn)題,，因?yàn)樵摲ǖ?3條的規(guī)定根本無(wú)法提供準(zhǔn)確的答案；

（2）如果案件標(biāo)的涉及到的是城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村住宅,，門頭溝法院的判決是正確的,，因?yàn)楝F(xiàn)行法律在這方面并沒(méi)有明確的禁止性規(guī)定,；

（3）如果涉及到城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村住宅，通州法院的判決是正確的,，因?yàn)椤冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》確實(shí)禁止城市規(guī)劃區(qū)的集體土地直接在土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn),。不過(guò)，由于《城市房地產(chǎn)管理法》的這一規(guī)定具有違憲嫌疑,，因此法院應(yīng)當(dāng)將相關(guān)案件提交全國(guó)人大常委會(huì),，由后者依據(jù)憲法第67條的授權(quán)對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行合憲性審查。

當(dāng)然,，要從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房交易”這一問(wèn)題,，最為關(guān)鍵的，還是要按照十八屆三中全會(huì)和2014年1號(hào)文件來(lái)修改我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》,。如何修改呢,？

首先，要按照“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃,、入股,，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的精神,，廢除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”的規(guī)定,，并以“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地在繳納相關(guān)稅費(fèi)之后,，依法依據(jù)規(guī)劃有償出讓”代替。

其次,，要按照 “讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，……慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保,、轉(zhuǎn)讓,，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”的精神廢除《土地管理法》第63條的但書(shū)條款,，同時(shí)明確規(guī)定,，“農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),，但土地利用規(guī)劃變更之后,，依法獲得許可的除外?！?/p>

再次,，要取消農(nóng)村宅基地的“無(wú)償分配制度”,。如果某戶農(nóng)民需要更多的宅基地，其應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)購(gòu)買,，而不能再無(wú)償取得,。對(duì)于存量農(nóng)村住宅，則要分類處理,。符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的農(nóng)村住宅,，要抓緊確權(quán)頒證，允許這部分合法住宅優(yōu)先進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),；對(duì)于不符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的農(nóng)村住宅但沒(méi)有占用基本農(nóng)田的農(nóng)村住宅,，如果符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，可以給予行政處罰之后予以保留,；對(duì)于占用基本農(nóng)田的農(nóng)村住宅,，則要堅(jiān)決拆除，以確保對(duì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù),。

最后,，對(duì)于農(nóng)村住宅進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)后的增值收益，可以通過(guò)征收土地增值稅,、土地交易稅,、土地使用稅、土地保有稅等方式合理分配,。